Das Lübecker Model

Arbeitspapier: Ein Lübecker Modell

 „Wir haben Respekt vor den Lebensleistungen von Menschen. Und wer sein Leben lang gearbeitet hat, darf im Alter nicht von Armut bedroht sein“
aus: Lübecker Nachrichten 18.03.2017, Interview mit Ralf Stegner

„Lübeck gilt noch heute als Stadt mit ausgeprägtem Bürgersinn“

http://www.stiftungsverwaltung-luebeck.de

Das Erbbaurecht

Mit dem Erbbaurecht (von 1919, letzte Novellierung 2013) wurde die bis dahin bestehende Einheit von Grundbesitz und Besitz des Gebäudes aufgehoben. Es wurde ein veräußerliches und vererbliches Recht (§1 ErbbauRG) geschaffen, das sich allein auf das Gebäude bezieht. Es wurde geschaffen, um einen Anreiz für die Schaffung von bezahlbarem Wohnen zu setzen, besonders für Menschen mit begrenzter finanzieller Ausstattung. Gegen Entrichtung eines angemessenen Pachtzinses beschränkte sich die Investition auf den Bau des Gebäudes. Da die Verträge auch für einen langen Zeitraum abgeschlossen wurden (bis zu 99 Jahren), wurde Sicherheit für die Investition geschaffen. Zudem wurden als möglicher Vertragsinhalt das Vorrecht auf Erneuerung des Erbbaurechts (§2, Ziffer 6 ErbbauRG) und die Verpflichtung des Erbbaurechtsgebers, das Grundstück an den Erbbaurechtsnehmer zu verkaufen (§2, Ziffer 7 ErbbauRG) zum Schutze des Erbbaurechtsnehmers festgelegt.

Das Erbbaurecht ist damit ein soziales Gesetz, das sich insbesondere in Notzeiten nach den Weltkriegen bewährt hat, als die Städte eine große Zahl an neuen Bürgern integrieren und mit Wohnraum versorgen mussten. Auch Lübeck hat dieses Instrument erfolgreich benutzt.

Dadurch sind viele Siedlungen rund um die Innenstadt entstanden. Noch heute wohnen hier Siedler, deren Vorfahren diese Häuser gebaut haben. Durch Verkäufe der Rechte, aber auch Verkäufe der Grundstücke sind neue Bewohner hinzugekommen, prägend für die soziale Struktur sind aber nach wie vor die Bewohner, die schon lange hier wohnen und/oder die hier aufgewachsen sind.

Die Notwendigkeit für dieses soziale Instrument hat auch heute nichts an Aktualität verloren angesichts des Mangels an Wohnraum in den Städten. Insbesondere der Mangel an bezahlbarem Wohnraum ist offenkundig.

Nach langer Laufzeit kommen die Verträge aus der Zeit nach dem Weltkrieg I an ihr Ende. Betroffen sind ca. 850 (von 8500) Verträge in vielen Siedlungen der Stadt.

Die Stadt Lübeck hat dankenswerterweise diese Herausforderung aufgegriffen und einen Beschluss zum Umgang mit den demnächst (bis 2045) auslaufenden Erbbaurechtsverträgen gefasst.

Dieser Beschluss vom 28.04.2016 umfasst Regelungen zur Festlegung des Erbbauzinssatzes, zum Verkauf der Grundstücke an den Erbbaurechtsnehmer und zu Ausnahmen (Härtefälle). Allerdings hat der Beschluss auch zu großer Unruhe unter den Siedlern geführt, viele müssen befürchten, ihre Häuser zu verlieren.

In der Begründung ist nicht zu erkennen, dass der Beschluss ökonomische und soziale Rahmenbedingungen berücksichtigt:

  • Grundgedanke des Erbbaurechts
  • Soziale Struktur der Siedlungen
  • Respekt vor der Lebensleistung der Menschen
  • Grundstücksgrößen
  • Grundstücksbewertungen
  • Entwicklung des Finanzmarktes
  • Vorschriften aus der Regulierung der Finanzmärkte

Aus diesem Grunde ist es erforderlich, den Beschluss zu überarbeiten. Da viele Städte vor dieser Herausforderung stehen (und von der Verwaltung gerne zum Vergleich herangezogen werden), erscheint es angebracht, die verschiedenen Ansätze zu untersuchen und zusammen mit dem politischen Willen in der Stadt Lübeck ein Lübecker Modell zu entwickeln.

Wie gehen andere Städte damit um?

A Erbbauzins

Komplexität erhält die Festlegung des Erbbauzinses durch unterschiedliche Grundstücksgrößen, unterschiedliche Bodenrichtwerte und unterschiedliche Vertragsgestaltungen und -laufzeiten.

Wir haben untersucht, wie in Städten mit einem größeren Bestand an vergebenen Erbbaurechten bei auslaufenden Erbbaurechten oder bei der Neuvergabe der Erbbauzins festgelegt wird. Dabei stützen wir uns vor allem auf die aktuelle Entscheidungs- bzw. Beschlusslage der Stadtparlamente (und nicht nur auf Hörensagen). Denn diesen Beschlüssen sind die Bedingungen zu entnehmen. Die Übersicht zeigt, allein die Höhe des Erbbauzinses ist wenig aussagekräftig.

Es liegen uns Beschlüsse in den folgenden Städten vor:

  • Hamburg: aktuell 2,1%
  • Frankfurt-Modell 1: 2,5% (nominal 5% bezogen auf 50% des BRW)
  • Frankfurt-Modell 2: 6,40EUR/qm für Bauland (465qm), 0,64 EUR/qm für Gartenland
  • Wolfsburg: Bei Erneuerung mit Steigerungen über 100% Stufenplan oder Deckelung durch Ratsbeschluss, Erwerb:15 % unter BRW
  • Emden: 4% bei Bodenrichtwert 60 EUR/qm Bauland (600qm), Rest für 2 EUR/qm

Für typische Grundstücksgrößen (in Hamburg und Frankfurt Stadtrandgebiet) führen diese

Regelungen zu folgenden Belastungen:

Stadt Erbbauzins % (nominal/real)
Grösse
Bezugsgröße BRW (EUR) Jährliche
Zinsbelastung
Quelle
Hamburg 2,1/2,1
600 qm
 BRW  460  5.796 EUR  Pressemitteilung Landesbetrieb Immobilienmanagement
Frankfurt Modell 1 5,0/2,5
600 qm
50% vom BRW  520   7.800 EUR Vortrag Magistrat
22.04.2016
Frankfurt Modell 2 6,40 EUR/qm
0,64 EUR/qm
Bauland 465qm
Gartenl. 135qm
520   3.840 EUR Vortrag Magistrat
22.04.2016
Wolfsburg 5 Alter Zins
max  100% Steigerung
     www.wolfsburg.de/erbpacht
Emden 4
1000 qm
600 qm BRW
Gartenland
60
2,0 
 1.472 EUR  Beschlussvorlage 16/1543
Lübeck 4,0/4,0 BRW  195  6.786 EUR  
Lübeck 4,0/4,0 BRW  240   8.352 EUR  
Lübeck 4,0/4,0 BRW  300   10.440 EUR  

 Aus dieser Übersicht sind 3 Schlussfolgerungen evident:

  • Der in der Vorlage der Lübecker Bürgerschaft genannte „übliche Erbbauzins“ in Höhe von 4% existiert derzeit nicht. Es gibt real erhebliche Abschläge.
  • Ist der nominale Erbbauzins hoch, wird durch eine getrennte Bewertung von Bau- und Gartenland eine deutliche Senkung des Erbbau-Zinses erreicht.
  • Alle Städte (außer Lübeck) sind bemüht, den sozialen Grundsatz des Erbbaurechts zu beachten und die Belastung für die Erbbaurechtsnehmer in einem angemessenen Rahmen zu halten.

Zusätzlich wird auf den Erbbaurechtskongress 2017 im Februar 2017 hingewiesen1. Dort wurde aufgezeigt, dass das Erbbaurecht auch in Zeiten niedriger Kapitalmarktzinsen (oder Liegenschaftszinsen) seine Attraktivität als soziales Instrument besitzt. Für die Kommunen liegen die Vorteile in einer Verstetigung der Einnahmen und im Erhalt der planerischen Gestaltungsmöglichkeiten, wenn die Grundstücke in kommunalem Besitz bleiben. Voraussetzung ist dabei, dass ein marktgerechter Erbbau-Zins vereinbart wird: der liegt nach diesem wissenschaftlichen Ansatz im Intervall 1,5% und 2% (private Korrespondenz mit Prof. Löhr).

Bereits hingewiesen haben wir auf Veröffentlichungen des Oberen Gutachterausschuss Nordrhein-Westfalen, die für den Erbbauzins aktuell eine Spanne von 1,7% bis 4,0% feststellen.

Auch das Standardwerk der Literatur zum Erbbaurecht (Kleiber, Simons und Weyers2) sieht eine Spanne von 2% bis 3% für den Erbbauzins als realisierbar.

1 Vergl. Prof. Dr. Löhr: Wirtschaftlich oder sozial: Zur „marktgerechten“ Ausgestaltung kommunaler Erbbaurechte, 4. Erbbaurechtskongress, 2017.

2 Kleiber, Simon, Weyers: Verkehrswertermittlung von Grundstücken, Kommentar und Handbuch zur Ermittlung von Verkehrs-, Versicherung- und Beleihungswerten unter Berücksichtigung von WertV und BauGB

 B Grundstücksverkauf

Es ist uns derzeit nur eine Stadt bekannt, in der es eine größere Auseinandersetzung mit der kommunalen Aufsichtsbehörde zum Umgang mit Erbbaurechten gibt -trotz der doch erheblichen Abschläge bei der Festlegung der Erbbauzinsen.

Allein in München ist dokumentiert, dass die Kommunalaufsicht bemängelt hat, dass die Stadt die Erbbaugrundstücke nicht zu einem angemessenen Wert verkauft habe. Der Grund für den Mangel war: Die Stadt habe die Grundstücke zum Verkehrswert des mit einem Erbbaurecht belasteten Grundstücks verkauft und nicht zum Verkehrswert eines unbelasteten Grundstücks. Dazu hat das verantwortliche Liegenschaftsamt eine ausführliche Begründung im Stadtparlament vorgetragen, aus der wir hier auszugsweise zitieren:

„Das Produkt „Erbbaurecht“ ist nicht nur juristisch, ökonomisch, finanzmathematisch für Viele, auch für manche Fachleute, immer wieder eine Herausforderung, sondern hat auch wirtschafts-, sozial- und wohnungspolitische Dimensionen, die bei der Beurteilung der jeweils wirtschaftlichsten Handlungsalternative, also dem Kern des Aufgabenspektrums des Kommunalreferats, aber auch des Revisionsamtes, den Rahmen bilden.“

Zum Marktgeschehen:

„Es ist eindeutig empirisch nachweisbar und auch logisch nachvollziehbar, dass zwei Alternativen bei Erbbaurechten mit längerer Restlaufzeit praktisch nicht existieren:

  • Der Verkauf der Erbbaugrundstücke an Dritte.
  • Der Verkauf zum unbelasteten vollen Bodenwert.

Die Berichte vermitteln an mehreren Stellen das Bild, dass für mit Erbbaurechten belastete Grundstücke ein nennenswerter Markt mit empirisch überprüfbaren, stabilen Preisbildungsmechanismen und einer hinreichenden, nicht monopolistisch strukturierten Nachfrage sowie einem gewissen Volumen existiert. Dies ist nachweisbar nicht der Fall. Es gibt, bis auf vereinzelte atypische Ausnahmen, keine Verkäufe an Dritte, praktisch immer erfolgt ein Verkauf an den jeweiligen Erbbauberechtigten. Die Dokumentationen des Gutachterausschusses sowie die einschlägige Fachliteratur bestätigen seit Jahrzehnten diese empirisch feststellbare Tatsache.“

Zum Begriff Verkehrswert

„Dabei übersieht das Revisionsamt allerdings die ökonomische Bedeutung des Begriffs Verkehrswert. Nach dem entscheidungstheoretischen Erklärungsansatz repräsentiert der Verkehrswert den Preis, bei dem mit der höchsten Wahrscheinlichkeit ein Kaufvertrag zustande kommt. Der Teilmarkt von unbebauten und unbelasteten Grundstücken determiniert eben nicht den Verkehrswert von mit Erbbaurechten belasteten Grundstücken… Die Ergebnisse bestätigen die in der Fachwelt seit jeher bekannten Tatsachen, dass Erbbaugrundstücke bis auf sehr wenige Ausnahmen nur an die Erbbauberechtigten zum Verkehrswert von mit Erbbaurechten belasteten Grundstücken verkauft werden.“

Quelle: Kommunalreferat München, Sitzungsvorlage Nr. 08-14 / V 10416: Verkauf von Erbbaugrundstücken

Diese Ausführungen legen es nahe, beim Verkauf den Verkehrswert für belastete Grundstücke heranzuziehen und eben nicht den Bodenrichtwert für unbelastete Grundstücke.

Auch die Bürgerschaft in Lübeck verfolgte diesen Ansatz, wie in der Begründung eines Bürgerschaftsbeschlusses im Jahre 2015 festgestellt wurde:

„Unter Berücksichtigung der o.g. Untersuchungen ist im Ergebnis festzuhalten, dass für das Marktsegment bis 45.000 EUR unbelastetem Bodenwert und unter Beibehaltung der Preisnachlässe (35 – % – 15 %) gem. Bürgerschaftsbeschluss vom 29.11.2009 der Verkaufspreis vermutlich unterhalb des Verkehrswertes liegt. Für das Marktsegment über 45.000 EUR unbelastetem Bodenwert unter Beibehaltung der vorgenannten Preisnachlässe der Verkaufspreis vermutlich weiterhin oberhalb des Verkehrswertes liegen wird.“

Quelle: Bürgerschaftsvorlage VO/2015/02568

Die Anforderungen an die Kommunen zum verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Gütern, abgeleitet aus der Gemeindeordnung, wird voll umfänglich erfüllt, wenn ein Grundstück zum Verkehrswert eines mit Erbbaurechten belasteten Grundstücks veräußert wird.

Ein Lübecker Modell

Die Ansätze in anderen Städten führen zum Teil zu aufwändigen Prozessen und Berechnungen. Die Entwicklung eines Lübecker Modells sollte einige Leitlinien beachten:

  • Die Verfahren müssen auch bei einer Vielzahl von Fällen handhabbar, d.h. standardisierbar sein
  • Die Berechnung von Zins oder Verkaufspreis muss transparent und nachvollziehbar sein
  • Die Belastung der Erbbaurechtsnehmer soll eine Belastungsgrenze nicht überschreiten
  • Die ökonomische Verpflichtung der Stadt ist erfüllt

Wie sind diese Leitlinien zu konkretisieren? Gibt es Handlungsalternativen?

Wir sehen 3 Schwerpunkte, die in einem Lübecker Modell zu regeln sind.

A Grundstücksbewertung

Die Berechnung des individuellen Grundstückswerts aus Lage, Form, Laufzeit des Vertrages, Vertragsinhalte u.a. ist für eine große Anzahl von Grundstücken nicht praktikabel.

Hier bietet sich an -wie in anderen Städten praktiziert- gerade bei großen Grundstücken in Bau und Gartenland zu unterscheiden, Grundlage ist dabei die Festlegung des Gutachterausschusses Lübecks, der die Standardgröße auf 600qm festgelegt hat.

Die Bewertung des Baulandes folgt dem Bodenrichtwert, das Gartenland mit einem angemessenen Abschlag (Emden: 97% Abschlag, Frankfurt: 90%).

Eine Verankerung in B-Plänen oder Grundbüchern ist in den anderen Städten nicht vorgesehen und wohl auch rechtlich zulässig im Rahmen der Kompetenz der Bürgerschaft.

Alternativen:

  • Halbierung des Bodenrichtwertes (Frankfurt)
  • Abschlag von 30%, abgeleitet aus ImmoWertverordnung für Grundstücke mit Altbebauung

 B Erbbau-Zins

Um die Belastungsgrenzen nicht zu überschreiten und eine Orientierung an Kapitalmarktzinsen und Liegenschaftszins (veröffentlicht vom Gutachterausschuss) zu geben, wird der Erbbauzins auf 2% festgelegt. Diese Festlegung wird in regelmäßigen Abständen überprüft (Hamburg).

Alternativen:

  • Festlegung des Erbbau-Zinses auf 4 % verbunden mit einer Deckelung des Maximalbetrages, orientiert an den Ausgaben für Wohnen eines durchschnittlichen Haushalts. Die Daten werden regelmäßig vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht. Dieser Weg trägt -bei steigenden Ausgaben der Haushalte (z.B. bei Mietsteigerungen) – zusätzlich zur Wertsteigerungsklausel zu Einnahmesteigerungen der Stadt bei. Gleichzeitig wirken sich regulative Eingriffe in den Mietmarkt sozial auch zum Vorteil für Erbbaurechtsnehmer aus.
  • Stufenmodell mit einer zeitlich langen Spreizung und geringen Steigerungsraten. Damit werden vor allem ältere Erbbaurechtsnehmer gegen hohe Steigerungsraten geschützt, allerdings wird einer der Grundgedanken des Erbbaurechts verletzt: Der Wert des Erbbaurechts (und damit des Hauses) sinkt, da ein potentieller Käufer des Rechtes die steigenden Erbbauzinsen preismindernd geltend machen wird.

C Verkauf

Der Verkauf hat gemäß Gemeindeordnung zum Verkehrswert zu erfolgen. Da es für Grundstücke, die mit Erbbaurechten belastet sind, keinen Markt gibt (siehe Stellungnahme des Münchener Liegenschaftsamtes), kommt das Vergleichswertverfahren nicht zur Anwendung. Es ist ein angemessener Verkehrswert anzunähern. Da der Verkehrswert auch von der Restlaufzeit des Erbbaurechtsvertrages abhängt, kann eine Annäherung an den Verkehrswert durch Abschläge auf den Bodenrichtwert erreicht werden. Eine Staffelung führt zu einer angemessenen Annäherung:

Abschlag bei einer Restlaufzeit:

  • bis 10 Jahre: 10%
  • bis 20 Jahre: 15 %
  • bis 30 Jahre: 20%

Eine zeitliche Begrenzung einer Verkaufsaktion aus der politischen Willensbildung heraus (kein Verkauf der Erbbau-Grundstücke, wie in Hamburg) ist zu vertreten.

Alternativen:

  • Abschlag auf den Bodenrichtwert in Höhe von 30% wegen Altbebauung gemäß ImmoWertVerordnung

Ein Aufschlag von 10% auf den Bodenrichtwert ist unbegründet und entfällt:

In der Begründung der Vorlage wird eine Lübecker Geschäftsanweisung (GA) Transparenz beim Grundstücksverkauf herangezogen. Diese GA sieht vor, Grundstücke nur im Ausschreibungsverfahren zu veräußern und dabei möglichst ein Aufschlag von 10% auf den BRW für frei verkäufliche Grundstücke zu erzielen. Diese GA nimmt aber die Grundstückverkäufe an die Erbbaurechtsnehmer von diesem Verfahren aus. Die hilfsweise geäußerte Begründung, der Bodenrichtwert werde nur alle 2 Jahre angepasst und der Aufschlag decke unterjährige Preissteigerungen ab, enthält Annahmen über eine Preisentwicklung, die durch die reale Entwicklung widerlegt sind.

Abschließende Bemerkungen

Wie wir gezeigt haben, wird die Herausforderung im Umgang mit Erbbaurechten in betroffenen Städten ganz unterschiedlich gehandhabt. Allen gemeinsam ist, eine Lösung zu finden, die die Interessen der Kommune und die Leistungsfähigkeit der Erbbaurechtsnehmer gleichermaßen berücksichtigt.

Aus diesen unterschiedlichen Ansätzen ist die Entwicklung eines Lübecker Weges möglich. Modellcharakter hat der Vorschlag einer Deckelung des Erbbauzinses. Damit wird eine weitere Dynamisierung der Einnahmen des Erbbaurechtsgebers erreicht, ohne über die Leistungsgrenzen der Erbbaurechtsnehmer zu gehen. Gleichzeitig wirken sich regulative Eingriffe in den Mietmarkt dämpfend auf die Steigerungsraten aus und kommen den Erbbaurechtsnehmern zugute.

Wir gehen weiter davon aus, dass mit der skizzierten Vorgehensweise auch den Hinweisen der Kommunalaufsicht Schleswig-Holstein in ihrer Email-Stellungnahme vom 23.02.2017 Rechnung getragen wird. Zum einen fußt diese Stellungnahme im Kern auf Ergebnissen städtischer Vergleichserhebungen, die heute nicht mehr zutreffend sind. Zum anderen wird deutlich, dass insbesondere die zentrale Frage der Angemessenheit eines Erbbauzinses mit Blick auf weitere als nur wirtschaftliche Argumente beurteilt werden muss und ein Erbbauzins von 4% nicht „als in Stein gemeißelt“ gesehen werden kann.


Verfasser des “Lübecker Modell” ist

Peter Mross
Peter Mross